Решение от 17.12.2008 г № 220
О вопросе референдума
Избирательная комиссия муниципального образования город Бийск направила в Думу г. Бийска ходатайство граждан о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума по вопросу "Вы согласны с размещением на территории муниципального образования города Бийск завода по производству цемента?".
В соответствии с частью 2 статьи 207 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов (далее - Кодекс о выборах) Дума г. Бийска обязана проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьей 203 Кодекса о выборах.
Согласно статье 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статье 203 Кодекса о выборах к вопросу местного референдума предъявляются следующие требования:
1) на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения;
2) вопрос референдума не должен ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод;
3) вопрос референдума не должен противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству Алтайского края;
4) вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ;
5) вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения;
6) вопрос референдума не должен относиться к установленному законом перечню вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум.
По смыслу статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для вынесения вопроса на референдум все изложенные требования должны быть соблюдены в совокупности. При несоблюдении хотя бы одного из изложенных требований вопрос не может быть вынесен на референдум.
Анализируя вопрос, предложенный инициативной группой к вынесению на референдум, Дума города приходит к выводу о неопределенности правовых последствий референдума.
Решение референдума должно влечь конкретные правовые последствия.
Для оценки определенности правовых последствий вопроса о согласии с размещением цементного завода следует установить, инициирована ли процедура размещения (строительства) цементного завода, а также на какой стадии находится оформление документов для строительства.
В соответствии с Земельным и Градостроительным кодексами РФ строительство цементного завода может быть инициировано хозяйствующим субъектом следующим образом:
- при отсутствии земельного участка в пользовании - путем подачи заявления о выборе земельного участка для строительства (в соответствии со ст. 30, 31 Земельного кодекса РФ);
- при наличии земельного участка в пользовании - путем подачи заявления о выдаче разрешения на строительство для последующего осуществления строительства или реконструкции имеющегося объекта (в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ).
Соответствующий запрос был направлен Думой города в Администрацию г. Бийска. Администрация г. Бийска в ответе от 11.12.2008 на запрос Думы г. Бийска сообщила, что:
- заявления о выборе земельного участка, а также о предоставлении земельного участка для строительства цементного завода на территории города Бийска в Администрацию г. Бийска не поступали;
- выбор земельного участка для строительства цементного завода на территории города Бийска не производился, акт выбора не выдавался;
- с заявлением о выдаче разрешения на строительство цементного завода хозяйствующие субъекты в Администрацию г. Бийска не обращались, разрешение на строительство не выдавалось;
- вопрос о строительстве цементного завода на Градостроительном совете Администрации г. Бийска не рассматривался.
В ситуации, когда волеизъявление какого-либо хозяйствующего субъекта на оформление разрешительной документации на строительство завода не выражено в установленном земельным и градостроительным законодательством порядке, невозможно установить правовые последствия принятого на референдуме решения.
Не исключено, что в результате предлагаемого референдума никакие правовые последствия не наступят, что является недопустимым.
Невозможно ставить перед населением вопрос о согласии или несогласии с размещением цементного завода, если размещение (строительство) цементного завода никем не инициировано.
Имеет место неопределенность правовых последствий референдума, поскольку отсутствует предмет согласия или несогласия.
При оценке вопроса референдума необходимо определить:
- является ли вопрос референдума вопросом местного значения, предусмотренным Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
- каким именно законодательством регулируется указанный вопрос местного значения;
- будет ли решение референдума соответствовать указанному законодательству, не направлен ли вопрос референдума на изменение или отмену норм законодательства Российской Федерации и Алтайского края, повлечет ли референдум определенные правовые последствия.
Вопросы местного значения городского округа установлены статьей 16 Федерального закона 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения отнесена выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа.
При оценке вопроса референдума должны быть определены конкретные правовые последствия, наступающие в результате референдума при решении вопроса местного значения. В силу части 1 статьи 218 Кодекса Алтайского края о выборах решение, принятое на референдуме, должно носить обязательный характер.
Однако отрицательное решение референдума по вопросу строительства не может служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Процедура выдачи разрешений на строительство регулируется статьей 51 Градостроительного кодекса РФ. Перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство определен частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ и является исчерпывающим. Данный перечень не предполагает возможности отказа в выдаче разрешения на строительство в результате референдума.
Вопрос референдума не может быть направлен на изменение или отмену положений федерального закона - в данном случае нормы статьи 51 Градостроительного кодекса РФ. Соответственно, имеет место неопределенность правовых последствий референдума и противоречие вопроса Градостроительному кодексу РФ, поскольку орган местного самоуправления не вправе отказать в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на результаты референдума.
Распоряжение земельными участками на территории муниципального образования Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ к вопросам местного значения не отнесено.
Пунктом 3 части 1 статьи 16 указанного Федерального закона к вопросам местного значения отнесено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
В силу части 2 ст. 16 Земельного кодекса РФ, ст. 3.1 Федерального закона "О введении в действие земельного кодекса РФ" земельные участки в зависимости от разграничения прав собственности на землю делятся на:
- земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена;
- земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;
- земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ;
- земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности.
Статьей 3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса РФ" определены участки, которые могут находиться в собственности городских округов.
Предлагаемый вопрос референдума не касается распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые на разграничена, земельными участками, находящимися в федеральной собственности или собственности субъектов РФ, не относится к вопросам местного значения, определенным Федеральным законом.
Предусмотренная статьей 31 Земельного кодекса РФ процедура выбора земельных участков для строительства предусматривает информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Учет мнения населения производится только при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлении этих земельных участков для строительства. Проведение референдумов при выборе земельных участков предусмотрено только по вопросам изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов в случае предоставления земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей.
При изложенных обстоятельствах проведение референдума также не может быть мотивировано вопросами охраны окружающей среды. Вывод о том, может ли хозяйственная или иная деятельность причинить вред окружающей среде, возможно сделать только после оценки проектной документации, основанием для разработки которой является градостроительный план конкретного земельного участка. Оценка воздействия объекта на окружающую среду производится в результате обязательной государственной экспертизы проектной документации, производимой в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса РФ и Федеральным законом "Об экологической экспертизе".
В ситуации, когда отсутствует волеизъявление какого-либо хозяйствующего субъекта на выбор земельного участка под строительство цементного завода, не производился выбор земельного участка и отсутствует проект строительства, перед населением г. Бийска не может быть поставлен вопрос об одобрении строительства по мотивам охраны окружающей среды.
Предлагаемый вопрос "Одобряете ли Вы размещение на территории муниципального образования г. Бийск завода по производству цемента?" также не исключает возможности его множественного толкования. Территория города Бийска составляет 29027 га. Гражданин, отвечающий на предлагаемый вопрос, одновременно может быть согласен со строительством цементного завода в одной части города и не одобрять строительство цементного завода в другой части города.
На основании изложенного Дума г. Бийска приходит к выводу о том, что предлагаемый вопрос референдума противоречит законодательству Российской Федерации, влечет неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения и не исключает возможность его множественного толкования.
Руководствуясь статьей 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьями 203, 207 Кодекса о выборах, Дума города решила:
1.Признать вопрос "Вы согласны с размещением на территории муниципального образования город Бийск завода по производству цемента?", предлагаемый для вынесения на местный референдум, не соответствующим требованиям статьи 12 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", статьи 203 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов.
2.Направить копию настоящего решения в Избирательную комиссию муниципального образования город Бийск.
Председатель Думы города
Л.А.ГРОМОГЛАСОВА